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政府购买法律服务 借力“外脑”依法决策

作者:冯艺      来源:《中国政府采购报》      时间:2016-03-28 18:53:46      点击:831 次

1936年生,浙江宁波人,著名法学家,中国政法大学终身教授。曾任中国行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任,第九、十届全国人大代表,全国人大内务司法委员会委员。

3月22日,中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,其中强调,在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度,是落实全面依法治国的重要举措。要坚持从实际出发,选择符合实际的组织形式、工作模式、管理办法,突出重点、分类施策,体现科学性、针对性、可操作性,积极稳妥组织实施。要重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用,健全相关工作规则,严格责任制。

在此之前,政府法律顾问制度就已是法治政府建设中的关键词。党的十八届三中全会《决定》要求“普遍建立政府法律顾问制度”,十八届四中全会《决定》提出:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》也再次对建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍提出明确要求。李克强总理在今年《政府工作报告》中,明确提出“积极推行政府法律顾问制度”。

近年来,不少地方围绕政府购买法律服务进行了探索,并取得了一些成果。广东省在《2013年政府集中采购目录及限额标准》中已明确把“法律服务”列入政府集中采购目录,上海、浙江、湖南、安徽等地也相继对政府购买律师服务做出具体规定。

日前,就普遍建立法律顾问制度、政府购买律师服务等问题,本报记者采访了曾经担任第九、十届全国人大代表和全国人大内务司法委员会委员的中国政法大学终身教授、著名法学家应松年。

政府法律顾问制度“普遍建立”意义深远

《中国政府采购报》:应老,您好!您是新中国行政法学科的开创者和奠基人,法治政府建设是您一直关注的领域。您如何理解“普遍建立政府法律顾问制度”?此项制度的建立对建设法治国家、法治政府有什么重要意义? 应松年:如果就制度本身来说,法律顾问其实并不是一件新鲜的事。最早是企业聘法律顾问,为了维护权益,更好地参与市场活动。近十多年来,越来越多的地方政府和部门开始聘法律顾问。在深圳等地方,政府法律顾问开展得早,制度就比较成熟了。之所以称其为“新举措”,主要是“新”在对建立政府法律顾问制度的普遍性要求上。普遍建立法律顾问制度,意味着在原来建立的范围和领域基础上继续拓展和扩大,意味着这是对所有党政机关、国有企业事业单位等提出的要求。

在全面依法治国的大背景下,普遍建立政府法律顾问制度是很有必要的。它既是提高行政机关依法行政水平的标准配置,同时也是建设法治政府、法治社会的必备条件。简单地讲,我们要建设法治国家、法治政府,可以要求政府工作人员特别是领导干部都提高法治意识,能用法治思维、法治方式履行职责,但不能期望每一个政府官员都是法律专家。所以,十八届四中全会《决定》提出要建立以政府法制机构为主体,同时吸收专家和律师参加的政府法律顾问队伍。

我本人也多年从事法律顾问工作,事实证明,党政机关聘请法律顾问,可以及时发现机关在制定政策文件中的法律问题,避免日后的隐患和风险。而且,因为有更专业人士从法律角度把关,还可以提高政策文件的可操作性。一些地方政府聘请法律顾问之后,所作出的决策、所制定发布的政策文件质量都有很大提高,这就是明显的效果。

《中国政府采购报》:从目前我国政府法律顾问的实际情况来看,您认为应该怎样做到“普遍建立”?对今后各地开展此项制度的探索实践工作有什么建议和意见?

应松年:随着经济社会的发展、法治建设的进步,我国法律顾问制度建设取得了一定进展。但是从总体上看,目前法律顾问制度在我国还处于初建阶段,实践中急剧增加的法律事务,对完善这个制度提出了新的要求。

如何做到“普遍建立”?首先,党政机关要带头建立健全法律顾问制度,不仅是行政机关,党委也可以聘法律顾问。这个月初,山东省委就聘任5个人担任省委法律顾问,聘任30个人担任省委法律专家库成员,这些人有法学教授、也有律师。第二,公立医院、学校等财政出资的事业单位,以及国有企业、人民团体也要结合本行业、本单位的实际情况建立法律顾问制度。最后,其他社会团体、企业以及村委会、居委会等基层群众自治组织应视情况逐步建立健全法律顾问制度。

关于具体怎么做的问题,目前中央有关部门正在研究制定具体的方案。我的建议,就是党政机关、事业单位、国有企业、人民团体等主体结合各自的职责任务,采用不同的方式。中央提出来的“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”就是一条很好的办法,关键在于落实。

目前政府设有法制办,部门有法制处、法制科,一些地方党委和党委部门内部也设立了法规处、法规室。实践证明,一个地方、一个部门有一个健全的法制机构,有一支精通法律的干部队伍,在进行决策、处理问题时为领导把关,可以降低风险,减少失误,还能为领导省出很多时间和精力。事业单位、国有企业的法制机构,同样也是很好的参谋、助手和法律顾问。

随着涉法事务增加、机构编制有限,党政机关、国有企事业单位内部的法制机构有时候会显得力不从心。这个时候,通过政府购买服务的方式,聘用律师、专家学者作为法律顾问就是一项很好的选择。借用法律的“外脑”,实际上是借力专业人员的法治思维和法律知识。除了专业水平和经验之外,外聘的法律顾问还有一个更重要的作用,就是他们可以站在更加客观中立的角度上分析、研判问题,直言不讳地向党政领导说明利弊,而有些事情往往是党政机关的法制机构工作人员不方便说,或者说起来有顾虑的。

完善购买制度 明确服务标准

《中国政府采购报》:业界认为,目前政府法律顾问缺乏良性遴选机制,专业水平和服务质量参差不齐。您认为政府等部门购买律师服务时,如何通过制度约束保障律师提供服务的专业性、独立性?

应松年:这个问题在一些地方和部门确实存在,早期确有一些重视法治工作的省市在开展法律顾问制度,但相关机制还不完善。比如说,政府的哪些问题需要由法律顾问来发表意见,具体程序应该怎样,通过什么形式发表意见等问题都需要有明确、统一的标准。

保障律师提供服务的专业性、独立性,需要推动政府购买律师服务的规范化、制度化。推动建立一整套政府购买律师服务的有效机制,规范政府购买律师服务需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。明确政府购买律师服务的主体、服务范围,明确政府购买律师服务的种类、性质和内容。同时,要建立律师竞业禁止和保密制度,避免法律服务利益冲突,保守在工作中接触、知悉的国家秘密。

对于律师服务的内容,也就是政府法律顾问参与的工作,可以说是多方面的。最主要的是参与政府重大决策事项的分析论证,特别是重大公共项目、大额度财政资金使用等问题的合法性、可行性论证。法律顾问还参与法律法规规章的调研、起草与评估工作,承担规范性文件起草以及政府投资、招商等合同的法律审核。此外,参与有关行政案件的处理,就行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政赔偿等事项涉及的法律问题提供意见。

坚持公开是关键

《中国政府采购报》:您曾经说过,政府采购活动最重要的就是公开。您认为政府购买法律服务过程中如何坚持公开原则?

应松年:西方国家有句俗话,“阳光是最好的防腐剂,路灯是最好的警察。”公开可以说是法治政府建设中最重要的几项制度之一。十八届四中全会《决定》明确了政务公开工作中“以公开为常态,以不公开为例外”的原则。也就是说,所有的政务信息都应该公开,除非法律另有规定。在公开的内容上,要一体推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。只要政务信息都切实公开了,政府的所作所为就被置于社会公众的广泛监督之下,腐败就没有了藏身之地。某地开展一个项目建设,就因为没有事先公开决策,没有通过公众参与、专家论证等程序引起当地老百姓强烈不满,最终只得宣布无效。其实,类似项目在其他一些省市也有在做,就是因为当地政府怕公开、躲躲闪闪,没有提前沟通导致最后结果很不愉快。

对于政府购买律师服务本身,同样也要按照公开、公平、公正的原则,通过公开招标方式,竞争择优,确定承接律师事务所。同时要全面公开政府购买律师服务的信息,研究建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制,及时组织对已完成律师服务项目的结项验收和综合考评,评价结果向社会公布,并作为后续购买律师服务的重要依据。

编辑:贝赫

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